加强水土保持管理职能 

全国政协委员、清华大学黄河研究中心主任  张红武 

　　【现状】 黄土高原水土流失是影响黄河生态安全的最严重问题之一，具有不同于其它地区和河流的特殊性及危害性。黄土高原地区水土流失得不到有效治理，使得黄河治理开发与管理的措施难以实施甚至难以奏效。 

　　长期以来，黄河上中游水土保持通过流域机构的组织、协调和管理，统一规划，突出重点，合理布局，分步实施，使黄河上中游的水土流失治理与黄河下游的防洪工程建设有机结合起来，按照国家治黄战略的总体部署，统一、协调、扎实推进，为黄河安澜做出了重要贡献，也为黄河水资源的开发利用创造了有利条件。然而，２００６年以来，国家有关部门基于国家基本建设项目改革与发展的考虑，提出了改变黄河上中游水土保持重点工程投资管理模式的意见，对黄河治理开发与管理，尤其是对黄土高原水土保持影响甚大。 

　　【建议】 考虑到黄河的特殊性和治理开发与管理的历史沿革和现状，为加强当前黄河流域的水土保持工作，必须发挥流域机构管理职能。 

　　【分析】 黄河水利委员会作为流域管理机构，在总结历史经验的基础上，结合黄河泥沙规律和河道治理的实际需要，提出了利用“三道防线”处理黄河粗泥沙的方案。其中，第一道防线就是在粗泥沙集中来源区建设沟道拦沙工程，同时推进整个黄土高原地区的治理，最大程度地拦截粗泥沙。这样，与小干流放淤的“淤粗排细”和黄河干流骨干工程拦沙库容的“拦粗泄细”两道防线结合后，三者构成一个有机整体，相互支撑，相互配合，组成黄河泥沙调控体系。如果改变现行的管理方式，势必造成黄土高原地区水土保持工程布局和建管秩序同黄河治理开发与管理的总体规划相分离，影响黄河治理开发与管理整体目标的实现。 

　　国务院在“三定方案”中赋予黄河水利委员会在黄河流域水土保持水行政管理职能是：“负责组织实施流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理；组织流域水土保持动态监测；指导流域内地方水土保持生态建设工作。”《中华人民共和国水土保持法》要求国务院水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全国水土流失动态进行监测。 

　　几十年来，黄河水利委员会利用国家对黄河流域水土保持投资的支撑和保证，较好地履行了这些职能。首先，黄河水利委员会作为水利部的流域派出机构，根据国家不同时期经济社会发展要求，研究制定了满足不同时期水土保持工作要求的流域性水土保持发展规划８部，各种专项治理规划达３０余种。对流域内各省区的水土保持工作发挥了重要的指导作用，也为国家宏观决策提供了依据。其次，组织流域内晋陕蒙接壤地区、晋陕豫接壤地区等国家重点监督区的监督执法工作，督促区内各省区建立健全了水土保持配套法规，建立了必要的执法机构，制定了流域性执法规范，严肃查处各种违法案件，有效遏制了人为水土流失。再次，积极组织流域内各省区开展水土流失面积、分布状况和流失程度、水土流失造成的危害及其发展趋势、水土流失防治情况及其效益为主要内容的水土保持动态监测。 

　　经过几十年、几代人的不懈努力，逐步摸清了黄土高原的水土流失宏观分布情况，为国家宏观战略决策提供了科学依据。制定颁发了近３０个流域性水土保持技术标准和规定，确保了国家投资利益和工程效益的最大化。针对水土保持工作的实际需要，还组织开展了水土流失治理关键技术和重大问题的研究，并取得了大批具有重大实用价值和科学水平的成果。在国家的重视和支持下，通过流域机构这些职能、职责的实施和发挥，推动了全流域水土保持工作的有序发展。据统计，黄土高原地区已初步治理水土流失２１万平方公里。对推动水土流失区经济社会发展，农村农民生产生活条件改善发挥了重要基础作用。若改变现有管理模式，必然会由于缺乏资金的支撑和保证而中断或削弱这些职能，对流域内水土保持工作和黄河治理效果将带来严重的影响。  
 加强水土保持管理职能

全国政协委员、宁夏回族自治区政协人口资源环境委员会主任  刘璞

　【现状】 黄河上游大拐弯处的河套地区，位于阴山以南，黄土高原以北，贺兰山以东，黄河晋陕峡谷以西，包括河套平原和鄂尔多斯高原，行政区划分属于宁夏回族自治区、内蒙古自治区和陕西省，面积２８万余平方公里，人口１７００多万。该区域特点明显：首先，既是回族、蒙古族等少数民族聚居区，又是革命老区，经济发展滞后，人民生活水平不高，谋求发展的愿望强烈，任务紧迫而艰巨；其次，资源丰富，优势突出，发展经济的物质基础雄厚，但生态环境脆弱，水资源匮乏，土地荒漠化严重；再次，区位优势明显，地处西部地区东缘，具有承东启西的作用。

　　上述河套地区的资源环境特点，说明该区在国家发展中具有重要战略地位。一方面，作为能源、粮食兼备的战略物质集聚区，资源的开发利用对保障国家能源和粮食安全具有重大作用；另一方面，作为中东部地区的生态屏障，环境的保护与改善对保障国家生态安全同样具有重大作用。

　　【建议】 打破行政区划局限，统一谋划河套地区资源开发、环境保护和经济社会发展，建设生态经济区是十分必要的。建设黄河上游河套生态经济区不但是关系宁、蒙、陕三省（区）发展的大事，也是涉及西部大开发和国家发展全局的大事。建议由国家发改委牵头，三省（区）政府参与，共同开展黄河上游河套地区的功能区划和区域规划工作；切实解决水资源紧缺的矛盾，消除区域生态建设和经济发展的制约瓶颈；建议国家分别在蒙西、陕北、宁东建立三个国家级煤基石油替代品试验示范工业园区，给予试验示范工业园区以系列化特殊优惠政策和特别扶助措施；在本区建设农牧交错带荒漠化土地治理示范区；国家尽快制定完善的生态补偿政策和运行机制。

　　【分析】 建设黄河上游河套生态经济区，应坚持四个原则。

　　第一，资源开发与环境保护相结合的原则。本区既是能源富集区，又是处于长城沿线农牧交错带上对气候变化特别敏感的生态脆弱带，在国家“十一五”规划纲要中被列为限制开发区域中的毛乌素沙漠化防治区域。

　　第二，节流开源充分利用水资源的原则。贫乏的水资源是导致河套地区生态环境脆弱的根本原因，也是决定资源开发规模的基本因素。缓解水资源紧缺这个关键制约因素，从当前来看，必须立足节流。为此，一要建设节水型社会，大力提高水资源的利用效率和效益。二要进行水资源科学配置。在干旱半干旱的生态脆弱区，应在保证生活与生态用水的基础上，确定生产用水，进而在生产领域进行再分配。

　　第三，有序、高效、节约的原则。按照河套地区的资源特点，在能源领域构筑稳定、经济、清洁的能源生产供应体系，鼓励煤电联营和发展煤、油、气化工产业，形成煤电和能源化工两大产业系统。在农业领域，一要稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，建设大型商品粮基地；二要大力发展特色产业，构建具有国内外竞争优势的牛羊肉、奶等产业系统。

　　第四，协调互动的原则。黄河上游河套生态经济区涉及宁、蒙、陕三省（区），实现区域合作、协调互动至关重要，关键在政府主导、企业运作、群众参与、共同受益，核心是制定完善的政策体系和建立健全的运作机制。利益是合作的基础，必须兼顾中央、地方、企业、群众多方利益，切实做到互惠互利。政策、机制作为行动的准则、规范，在体现共同利益的前提下，应对项目选择、组织形式、经营模式、利益分配、监督管理等等进行深入探究，达成共识，保证协调互动。 
 


落实滩区补偿政策

全国政协委员、河南省政协副主席  张涛


　　【现状】 黄河下游河道有近４０００平方公里的滩区，居住着河南、山东两省４３个县（区），２０５２个村庄的１８０万群众，耕地３７５万亩。长期以来，洪水漫滩给滩区群众造成了严重的生产、生活困难，致使滩区经济发展落后，形成了贯穿豫、鲁两省的“沿黄贫困带”。国务院２０００年颁布了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，然而为确保黄河安澜发挥了十分重要作用的黄河下游滩区并未列入“国家蓄滞洪区名录”，滩区受灾后得不到相应补偿。

　　目前，该地区洪水威胁依然存在。同时滩区旱涝灾害严重。黄河下游存在槽高、滩低、堤根洼的地势，遇黄河漫滩或遇涝年，滩区排水困难，内涝现象严重；滩区年平均蒸发量远大于降雨量，特别是春夏之交几乎年年出现旱灾。滩区产业结构单一。目前滩区农业是传统的一麦一秋两熟制格局。秋季常受洪水威胁，秋作物收成无保证。其他如畜牧业、养殖业等还处在小规模家庭副业阶段。

　　【建议】 ２００５年国家防总办公室、国家财政部联合调研组对黄河下游滩区享受蓄滞洪区补偿政策有关情况进行了调研；黄河水利委员会按国家防总办公室的要求开展了下游滩区漫滩分析、有无生产堤河道状况对比分析、下游滩区政策补偿的目标、措施及实施的可行性等专题研究。建议国务院与有关部门尽快落实这个事关黄河治理的政策，维护滩区群众切身利益，促进滩区经济社会健康发展。

　　【分析】 黄河下游滞洪区有削减洪峰，蓄滞洪量，以牺牲局部利益为代价，保全防洪大局安全的作用。宽阔的黄河下游滩区是特殊的自然滞洪区，不仅具备滞洪区功能和作用，而且承担着其他滞洪区没有的沉沙功能和作用。

　　黄河下游滩区自然削峰作用明显。根据对花园口站建国以来实测洪峰流量大于８０００立方米每秒的洪水分析，花园口至孙口河段的平均削峰率为２４％，较大洪水平均削峰率为４６％。黄河下游滩区的滞洪作用显著。１９５８年和１９８２年大洪水，花园口至孙口河段的槽蓄量达２５亿立方米左右，相当于黄河中游故县和陆浑水库的总库容。滩区自然滞洪作用，大大减轻了河道的防洪压力。黄河下游滩区的沉沙作用不可替代。

　　治黄５０多年来，黄河下游岁岁安澜，滩区作用功不可没。下游滩区的存在，不仅避免了黄淮海平原人民遭受黄河洪水的袭击，而且其沉沙作用也延长了现行河道的使用寿命，减少了改道给黄淮海平原人民带来的损失。 
 


来源：人民网－《人民日报》

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